Sentencia 264/2023: análisis sobre la eficacia del contrato administrativo y los daños derivados de su incumplimiento

El pasado 5 de diciembre de 2023, el equipo de abogados de Alliance aseguró la victoria de la empresa Rojo y Rojo Construcciones S.R.L. en un Proceso Contencioso sustanciado ante el Tribunal Supremo de Justicia (TSJ). En esa fecha, la Sala Social Segunda del TSJ emitió la Sentencia 264/2023, mediante la que declaró probada la demanda interpuesta por la empresa para la resolución de un contrato administrativo -suscrito en enero del 2016- con la Agencia Estatal de Vivienda, que tuvo por objeto la construcción de 136 soluciones habitacionales (departamentos con sus respectivos parqueos), en el municipio de Montero del Departamento de Santa Cruz.

La controversia surgió a mediados del año 2019, cuando la AEVIVIENDA, a pesar de haber procedido formalmente a la recepción parcial de las fases 1 y 2 del proyecto de vivienda y hábitat denominado «Urbanización Zaragoza», decidió no dar curso a las solicitudes de pago por parte de Rojo y Rojo Construcciones S.R.L., alegando una supuesta disconformidad legal. La situación económica, financiera y patrimonial de la empresa se vio seriamente afectada por esta decisión, agravada luego por la convulsión política y social de fines del 2019, las restricciones impuestas con motivo de la pandemia de COVID 19, los sucesivos cambios de gobierno y la fragilidad institucional que ello significó para la Agencia.

Toda vez que durante el Proceso Contencioso ambas partes solicitaron la resolución del contrato administrativo, la discusión estuvo centrada en si dicha resolución respondía al incumplimiento de pago de las fases 1 y 2 del proyecto por parte de la AEVIVIENDA o por el alegado incumplimiento de las especificaciones técnicas y legales por parte de la empresa.

Por ejemplo, a pesar que la AEVIVIENDA había suscrito las Actas de Recepción Parcial y emitido una serie de informes relativos a su conformidad técnica y legal con las fases 1 y 2 del proyecto, incluyendo Informes Circunstanciados, que daban cuenta del estado de la obra a momento de su entrega, e Informes Técnicos de Conformidad que no dejaban duda sobre el cumplimiento de las especificaciones técnico legales bajo el contrato administrativo, la Agencia Estatal de Vivienda, por un lado, intentó justificar sus incumplimientos alegando la existencia de ciertos plazos establecidos en su normativa interna y, por otro lado, pretendió demostrar unos supuestos incumplimientos de la empresa mediante la presentación de documentos de prueba (informes) producidos con posterioridad a los hechos.

En ese contexto, uno de los aspectos más relevantes de la Sentencia 264/2023, fue que, frente al argumento de la AEVIVIENDA de que los plazos establecidos en su normativa interna (resoluciones administrativas) eran de aplicación preferente a los plazos para proceder con el pago establecidos en el contrato administrativo, la Sala Social Segunda del TSJ estimó plenamente aplicables los Artículos 454 (libertad contractual) y 519 (eficacia del contrato) del Código Civil y, en consecuencia, encontró que las relación entre la agencia estatal y la empresa estaba regida por los propios términos del contrato administrativo.

Artículo 454. (LIBERTAD CONTRACTUAL). I. Las partes pueden determinar libremente el contenido de los contratos que celebren y acordar contratos diferentes de los comprendidos en este Código.

Código Civil

Artículo 519. (EFICACIA DEL CONTRATO). El contrato tiene fuerza de ley entre las partes contratantes. No puede ser disuelto sino por consentimiento mutuo o por las causas autorizadas por la ley.

Código Civil

En efecto, en la Sentencia 264/2023, la Sala Social Segunda del TSJ sostuvo que «cuando una de las partes se sale del marco establecido en el contrato, que constituye ley entre ellas; o asume una determinación que sea contraria a la ley, determinando la resolución del mismo, al aplicar una cláusula resolutoria; la parte contraria afectada, puede solicitar que la Autoridad Jurisdiccional verifique y determine si esa resolución fue válida o inválida, considerando para ello las estipulaciones del contrato; es decir, previa interpretación del mismo y verificación de los hechos acreditados que sustentan el cumplimiento o incumplimiento del contrato, conforme se pactó en esa cláusula resolutoria».

Esta posición confirmó el entendimiento expresado durante el Proceso Contencioso por parte de la empresa, en sentido que los poderes de la Administración Pública solo tienen relevancia en la fase precontractual (licitación pública y negociación del contrato), posibilitando que la entidad o institución pública imponga sus condiciones mediante la incorporación de las denominadas cláusulas exhorbitantes, sin embargo, una vez suscrito y puesto en vigencia el contrato administrativo, las relaciones entre las partes se rigen de conformidad con las disposiciones del propio contrato.

Es más, una vez que las controversias surgidas en conexión con un contrato administrativo son puestas en conocimiento de la autoridad judicial, rige para ambas partes el principio de igualdad procesal, por el que Estado y particular son iguales ante la ley y ante los administradores de justicia.

«El contrato administrativo, es un acuerdo de voluntades entre la administración y los particulares, que produce efectos jurídicos subjetivos…»

MARTINEZ, Juan Alberto. Derecho Administrativo Boliviano.

Otro elemento importante de la Sentencia 264/2023 fue el relativo a la procedencia del efecto resarcitorio al determinarse la resolución de un contrato administrativo. Al respecto, la Sala Social Segunda del TSJ sostuvo que la resolución declarada de un contrato administrativo impone a la parte responsable «la reparación del daño ocasionado en lo que corresponde a la pérdida sufrida (daño emergente) y la pérdida de la ganancia (lucro cesante)».

Si bien, con respecto al daño emergente, la Sala Social Segunda señaló que la empresa no había probado que el menoscabo hubiera sido cierto, real y efectivo, con respecto al lucro cesante indicó que la AEVIVIENDA, por su incumplimiento, había «privado a la empresa actora de la percepción de ganancias o beneficios económicos» bajo el contrato administrativo «al haber incumplido con su obligación de pago, y siendo este incumplimiento el fundamento para la resolución del contrato citado, ha quedado obligada a la reparación del daño por lucro cesante en favor de la empresa demandante».

Por estos motivos, entre otros, la Sala Social Segunda del TSJ, mediante la Sentencia 264/2023 declaró probada la demanda contenciosa interpuesta por la empresa Rojo y Rojos Construcciones S.R.L., ordenando a la AEVIVIENDA el pago de las ganancias de las que la empresa se vio privada como consecuencia de su incumplimiento contractual.

Parte resolutiva de la Sentencia 264/2023, de 5 de diciembre de 2023.